Wyzwania związane z luką opiekuńczą

Autorka: Dr Barbara Janta, analityk polityki społecznej. Jej zainteresowania naukowe koncentrują się na zagadnieniach rynku pracy, polityki rodzinnej, migracji, praw dziecka, oraz wyrównywania nierówności społecznych.

Ostatnie półtora roku to okres, w którym nagle z dnia na dzień szkoły, przedszkola, żłobki i inne placówki opiekuńczo-wychowawcze nie mogły funkcjonować w normalnym zakresie ze względu na szerzącą się epidemię koronawirusa. Wielu rodziców musiało jednocześnie opiekować się dziećmi, wspierać dzieci w nauce zdalnej, i jednocześnie wypełniać swoje obowiązki związane z pracą zawodową. Nierzadko rodzice musieli balansować te, często konkurujące ze sobą, wymagania rodzinne, osobiste i zawodowe. Mimo że znaczna część tych obowiązków spadła głównie na matki, ojcowie, szczególnie ci, pracujący z domu, także byli zaangażowani i przejmowali (choćby część) tych obowiązków związanych z edukacją zdalną i opieką nad dziećmi.

Wprowadzone restrykcje i ograniczenia w dostępnie do różnych form opieki (i edukacji) unaoczniły rodzicom, nauczycielom, pracodawcom, jak również prawodawcom i politykom jak ważne dla łączenia ról rodzicielskich i zawodowych jest zapewnienie dostępu do różnych form opieki nad dziećmi. Poniższe refleksje są próbą przyjrzenia się zjawisku– tak zwanej luki opiekuńczej (ang. ‘the childcare gap’), które dotyczą głównie (choć nie wyłącznie) rodziców dzieci w wieku żłobkowo-przedszkolnym. Artykuł oparty jest na szeregu badań i analiz, które zrealizowałam dla Komisji Europejskiej, Dyrekcji Generalnej Zatrudnienie, Sprawy Społeczne i Włączenie Społeczne.

Luka opiekuńcza – okres, w którym rodzice sami muszą mierzyć się z zapewnieniem opieki dzieciom

Termin ‘luka opiekuńcza’ określa okres, w którym rodzice podejmujący pracę zawodową potrzebują instytucjonalnego i/lub formalnego wsparcia w opiece nad dziećmi, a wsparcie tego nie otrzymują. Ta rozbieżność między zapotrzebowaniem na opiekę, a dostępnością i przystępnością opieki najbardziej widoczna jest w okresie wczesnego dzieciństwa. Doświadczenie luki opiekuńczej pojawia się wówczas, gdy rodzice wykorzystają już wszystkie przysługujące im okresy płatnego urlopu macierzyńskiego, ojcowskiego i rodzicielskiego, a dziecko nie kwalifikuje się jeszcze i/lub nie ma dostępu do publicznej, darmowej, lub współfinansowanejprzez państwo opieki żłobkowo-przedszkolnej.

Luka opiekuńcza ma wpływ na aktywność zawodową rodziców, zwłaszcza matek

Ta rozbieżność pomiędzy realnymi potrzebami rodziców w kwestii zapewnienia opieki dzieciom a dostępnością i przystępnością różnych form opieki wywiera znaczny wpływ na aktywność ekonomiczną rodziców. W momencie, gdy rodzice nie mogą liczyć na wsparcie ze strony państwa (np. nie mają dostępu do publicznych żłobków czy przedszkoli) ich możliwości zawodowe są znacząco ograniczone. Wówczas to, rodzice, którzy chcą podjąć pracę zmuszeni są korzystać albo z prywatnych form instytucjonalnej opieki nad dziećmi (np. opiekunów dziennych, prywatnych przedszkoli czy klubów dziecięcych) lub opieki nieformalnej (np. opieki zapewnianej przez innego członka rodziny). Jednakże nie wszyscy rodzice mają możliwość, żeby skorzystać z tych opcji, gdyż ich przystępność uzależniona jest od sytuacji finansowej rodziny czy dostępności członków rodziny gotowych zaopiekować się dzieckiem. W sytuacji, gdy rodziców nie stać na opłacenie prywatnej opieki dla dziecka i jednocześnie nie mogą liczyć na wsparcie innych członków rodziny (np. babci), jeden z rodziców zazwyczaj zmuszony jest zrezygnować z aktywności zawodowej i samemu zapewnić opiekę dzieciom. Z racji uwarunkowań społeczno-kulturowych kobiety bardziej niż mężczyźni narażone są na ryzyko wypadnięcia z rynku pracy lub bierność zawodową z powodu braku opieki nad dziećmi.

Trudności porównywaniu długości luki opiekuńczej w krajach Unii Europejskiej

Badania naukowe pokazują (np. opublikowany w ubiegłym roku artykuł autorki) spore różnice w długości luki opiekuńczej w poszczególnych państwach członkowskich. W krajach takich jak Dania, Niemcy, Słowenia, Finlandia czy Szwecja (i wg niektórych źródeł Estonia i Malta), rodzice nie doświadczają prawie żadnych braków w dostępie do formalnych i instytucjonalnych form opieki nad dziećmi. Jednakże w krajach takich jak Słowacja, Litwa, Rumunia, Włochy i Irlandia luka opiekuńcza doświadczana przez rodziców we wczesnych latach życia dziecka wynosi nawet of 4 do 6 lat. Dostępne dwa źródła, które analizują sytuację w Polsce szacują, że w Polsce rodzice małych dzieci doświadczają dwuletniej luki opiekuńczej, co stawia  Polskę mniej więcej w połowie stawki państw członkowskich Unii Europejskiej. Wyliczenie to obejmuje okres dwóch lat pomiędzy zakończeniem przez rodziców 12-miesięcznego urlopu macierzyńskiego i rodzicielskiego, i faktu, że prawo zapewnia miejsce w przedszkolach trzylatkom (mimo że formalnie często jest to martwy przepis).

Jednakże porównywanie sytuacji w poszczególnych krajach jest trudne ze względu na kilka czynników, które wpływają na długość luki opiekuńczej. Są to:

• długość urlopów macierzyńskich, ojcowskich i rodzicielskich, oraz wysokość świadczeń / wynagrodzenia podczas urlopu.
• wieku dziecka, w którym kwalifikuje się ono do korzystania z publicznej, darmowej lub współfinansowanej przez państwo opieki żłobkowo-przedszkolnej, oraz dostępności i wymiaru tej opieki (np. ile godzin tygodniowo dziecko może korzystać z tej opieki, kompatybilności wymiaru opieki z godzinami pracy rodziców).

Na przykład, w niektórych państwach członkowskich rodzice mogą korzystać ze stosunkowo długiego urlopu macierzyńskiego i rodzicielskiego, jednak wysokość świadczeń w czasie tego urlopu zazwyczaj jest niższa niż wysokość wynagrodzenie rodziców sprzed urlopu. Na przykład w Polsce wysokość zasiłku może wynosić od 60% do 100% wynagrodzenia, w zależności czy rodzice połączą urlop macierzyński z rodzicielskim czy matka wykorzysta wyłącznie urlop macierzyński. W innych państwach z kolei, urlopy rodzicielskie są stosunkowo krótkie, jednak wysokość świadczeń nie różni się od wcześniejszego wynagrodzenia rodziców. Dlatego też, naukowcy przeprowadzający analizy porównawcze wypracowali pojęcie ‘dobrze wynagradzany urlop’ (ang. ‘well-compensated leave’). Koncept ten umożliwia skorygowanie długości urlopów biorąc pod uwagę wysokość świadczenia, a tym samym porównywanie sytuacji w poszczególnych państwach. Jednakże w środowisku naukowym nadal trwa dyskusja co należy rozumieć jako ‘dobrze wynagradzany urlop’ (np. jaki procent poprzednio osiąganych dochodów powinien on wynosić), a to przekłada się na różnice w poszczególnych analizach.

Dodatkowo, długość luki opiekuńczej zależy też od dostępności i formy instytucjonalnej opieki, między innymi czy dziecko ma prawo do gwarantowanego miejsca w placówce opiekuńczej, w jakim wymiarze godzin opieka jest dostępna, kto ma prawo skorzystać z tej formy opieki i czy rodzice ponoszą jakieś koszty finansowe. Na przykład, na Malcie prawo dla dziecka do miejsca w instytucjonalnej formie opieki przysługuje wyłącznie rodzicom zatrudnionym na cały etat i studentom. Na Litwie, roczne dzieci mogą korzystać z darmowej opieki w wymiarze 20 godzin tygodniowo. Jednakże, nie jest to regulowane ustawodawczo dla dzieci w tym wieku, gdyż prawo stanowi, że obowiązek uczestnictwa w edukacji przedszkolnej obejmuje dzieci dopiero od 6 roku życia. W rzeczywistości więc niewielki odsetek najmłodszych dzieci korzysta z instytucjonalnej formy opieki, a starsze dzieci mają gwarantowane miejsce w placówce przedszkolnej tylko w niepełnym wymiarze godzin, co nadal może stanowić wyzwanie dla rodziców pracujących na cały etat. Z kolei, ze względu na brak ustawodawstwa w zakresie instytucjonalnej opieki, Irlandia i Włochy zazwyczaj klasyfikowane są w literaturze naukowej jako państwa charakteryzujące się długą luką opiekuńczą. Jednak, mimo braku gwarancji prawnych w tym zakresie, rzeczywista luka opiekuńcza w tych państwach może być krótsza niż podają źródła ze względu na powszechną dostępność placówek.

Przykłady te pokazują kompleksowość i trudności analityczne występujące przy porównywaniu sytuacji w poszczególnych państwach. Z jednej strony badacze muszą brać pod uwagę sytuację prawną, a z drugiej strony faktyczny dostęp do instytucjonalnych form opieki. Tylko holistyczna analiza wszystkich tych czynników umożliwi nam pełne zrozumienie wymiaru luki opiekuńczej.

Zaadresowanie kwestii luki opiekuńczej jest złożonym a jednocześnie pilnym wyzwaniem dla polityki społecznej

Dostępne dane wyraźnie sygnalizują, że dalsze działania ustawodawcze jaki również wprowadzanie rozwiązań praktycznych dotyczących urlopów macierzyńskich, ojcowskich i rodzicielskich, jak również instytucjonalnych form opieki jest niezbędne, aby zapewnić adekwatne wsparcie dla rodzin z dziećmi. Dla pełniejszego zidentyfikowania i zaadresowania wyzwań, z którymi nadal mierzą się rodzice ważne jest również podjęcie dalszych działań badawczych w tym zakresie.

Obecne analizy stanowią zaledwie pierwsze próby podjęcia systematycznego i kompleksowego opracowania zagadnienia związanego z luką opiekuńczą. Pokazują one, że pojęcie to jest użytecznym narzędziem analitycznym, gdyż umożliwia ocenę interakcji pomiędzy różnymi elementami polityki społecznej – z jednej strony obejmując analizy urlopów macierzyńskich, ojcowskich i rodzicielskich, a z drugiej strony dostępności i przystępności różnych form instytucjonalnej opieki nad dziećmi. To z kolei, umożliwia holistyczne przyjrzenie się wpływowi tych poszczególnych elementów na życie rodzinne i zawodowe rodziców.

Opracowania analityczne wskazują, że przyjęta definicja luki opiekuńczej, jak też sposób jej mierzenia jest istotne, aby podjąć skuteczne działania w zakresie polityki rodzinnej i wsparcia rodzin. Dodatkowo, doświadczenia państw członkowskich pokazują, że lukę opiekuńczą’ można adresować na kilka sposobów. Na przykład, niektóre państwa członkowskie wprowadzają rozwiązania polegające na wydłużaniu urlopów, inne państwa z kolei w większym zakresie inwestują w struktury instytucjonalnych form opieki. Oba rozwiązania mogą przynieść podobny efekt w postaci zniwelowanej długości luki opiekuńczej. Dlatego też jednym z priorytetów prawodawców powinno być kompleksowe rozważenia balansu zysków i strat inwestowania w poszczególne rozwiązania i instrumenty polityki społecznej. Kluczowe jest również, aby wypracować jednakowe rozumienie pojęcia luki opiekuńczej w poszczególnych państwach członkowskich (a być może również na poziomie międzynarodowym). Ułatwiłoby to analizy porównawcze na poziomie europejskim, a jednocześnie umożliwiłoby to popularyzację i korzystanie z dobrych praktyk, które udało się wypracować w poszczególnych państwach.

Dostęp do edukacji i różnych form opieki ma kluczowe znaczenie dla rozwoju dzieci jak również możliwości łączenia życia rodzinnego i zawodowego przez rodziców. Biorąc pod uwagę przewidywany długoterminowy wpływ pandemii koronawirusa na życie obecnej generacji dzieci i rodziców, jest teraz ważniejsze niż kiedykolwiek wcześniej, aby podjąć wielowymiarowe działania i inwestycje społeczne wyrównujące nierówności społeczne. Luki opiekuńcze są jednym z takich obszarów w polityce rodzinnej i społecznej. Jedną z kluczowych kwestii powinno być zaadresowanie wyzwań wynikających z luki opiekuńczej w działaniach rządowych oraz poświęcenia tematowi luki opiekuńczej większej uwagi w polityce i instrumentach polityki społecznej, jak również zabezpieczenia większych środków finansowych na badania naukowe w tym zakresie.